За последние несколько лет информационно-аналитическая деятельность в российских государственных и коммерческих учреждениях получила существенное развитие. Это объясняется рядом причин
После 1991 г. оказалась разрушенной прежде существовавшая система подготовки и принятия решений в центральных и региональных органах власти, произошла смена кадров. Значительно большая экономическая и политическая независимость субъектов Федерации заставляет местное руководство самостоятельно определять пути выхода из кризиса, управлять социально-экономической и политической ситуацией в регионах. В этих услоВИЯХ Руководители многих субъектов сочли необходимым создать в структурах своих администраций информационно-аналитические подразделения, иногда совмещенные с информационно-технологическими службами, в задачи которых входят обеспечение необходимыми сведениями руководства регионов, выработка концептуальных предложений. Несмотря на постоянные изменения в этих структурах, они явно прижились, и от них отказываться не собираются.
Необходимо отметить, что информационно-аналитическая деятельность возникла не на пустом месте. Большой вклад в ее становление внесла методология глобального моделирования, разработанная в широко известных исследованиях Римского клуба, а также деятельность Института системного анализа, в котором была реализована российская модель американской корпорации Рэнд. Об успешности этой попытки можно спорить, но влияние деятельности этого института на методологию аналитической работы несомненно.
Эффективность информационно-аналитической деятельности во многом зависит от исторически сложившейся культуры принятия решений. Российские традиции таковы, что коллективное принятие решении в органах государственного управления осуществляется, как правило, при анализе чрезвычайных ситуации, чему способствует созданный в Министерстве по чрезвычайным ситуациям РФ ситуационный центр. Не случайно в последние годы постоянно звучит тезис об отсутствии отработанной технологии принятия важных государственных решений. Вопрос этот гораздо более широкий, нежели только внедрение информационно-аналитического обеспечения. Его решение связано со многими проблемами государственного строительства, ответственности государства и чиновников перед обществом, разработкой форм неполитизированного контроля за деятельностью исполнительной власти со стороны законодателей, четким разделением властных полномочий и ответственности, информационной открытости государственных органов и т.п.
Академические об обществоведческие институты, которые всегда использовались для теоретического обоснования политического курса, оказались на грани выживания из-за скудного финансирования, многие специалисты ушли в более прибыльные сферы деятельности. Их место постепенно заняли специализированные службы, обслуживающие различные сегменты информационного рынка. Развитие коммерческого сектора экономики привело к созданию различного рода информационных, аналитических и консалтинговых служб, которые изучают состояние разнообразных рынков, сложившихся в России: товаров, сырья, недвижимости, ценных бумаг, валюты, страхования и т.п. Они, как правило, создаются при крупных биржах, банках, инвестиционных и страховых компаниях, то есть там, где вложение средств, определение стратегии развития требуют проведения глубоких исследовании и составления многовариантных прогнозов. Таким образом, информационно-аналитическая деятельность, всегда сопровождавшая процессы принятия решений и управления, постепенно обретает новое качество. Существенно, что важность аналитической деятельности медленно, но неуклонно осознается высокими руководителями, которые идут на создание не только пресс-служб, но и более серьезных аналитических подразделений.
В органах государственного управления России это выглядит следующим образом. В настоящее время информационно-аналитические службы в них представлены в виде управлении, департаментов, отделов, центров, вычислительных центров, отделений, лабораторий и т.п. На федеральном уровне информационно-аналитические службы имеются в том или ином виде при министерствах или госкомитетах, а также в других центральных органах исполнительной власти. В структуре министерств функции информирования и анализа ранее возлагались на ведомственные институты информации и технико-экономических исследовании. Однако изменение роли министерств в управлении, частые преобразования структуры государственных органов в совокупности со значительным сокращением финансирования работ по сбору и обработке информации приводит к тому, что задачи информационно-аналитического обеспечения передаются подразделениям центрального аппарата, либо утрачиваются.
Специфика аналитической деятельности в органах исполнительной власти состоит в том, что она "встроена" в процесс управления, к ней предъявляются особенные требования по оперативности подготовки материалов, их достоверности к обоснованности. По сравнению с академическими научными исследованиям; она имеет более прикладной характер, опирается не столько на глубокую, самостоятельную разработку проблем, сколько на привлечение специалистов, экспертов, обобщение уже готового материала, на координацию исследовании научных коллективов (социологических, политологических, специально-научных и т.п.). Важное место занимает экспертная деятельность, которая обладает своей спецификой и методологией. Поскольку содержать в штате специалистов по всем направлениям невозможно, очень важно иметь список доступных экспертов, известных своими публикациями или научными достижениями.
Последние годы отмечены созданием аналитических подразделений в краевых, областных и городских администрациях. Созданию информационно-аналитических служб в регионах обычно сопутствует разработка и реализация проектов региональной информатизации. Это отрадное явление, поскольку информатизация начинает осуществляться под диктовку не технических специалистов, а реальных потребителей, которые формируют информационные потоки, определяют характер, частоту поступления, объемы информации, представляют, какая информация необходима для подготовки и принятия решений.
Что касается информационно-аналитической деятельности на высших уровнях государственной власти (Президент - Правительство - Федеральное Собрание), то там имеются свои аналитические подразделения, которые постепенно уточняют свои функции. Необходимо отметить, что в центральном аппарате высших органов государственной власти успех и эффективность аналитической деятельности напрямую зависит от регулярности постановки исследовательских задач со стороны руководства. Если обратная связь между руководством и аналитиками отсутствует, то служба начинает работать по своему собственному плану, часто не отвечающему потребностям ситуации. Поскольку включение аналитических центров в структуру органов исполнительной власти - явление для нас относительно новое, то формы и методы их работы, место и роль в подготовке решений определяются постепенно, ищутся разные варианты.
В крупных коммерческих структурах работа с информацией рассматривается как одно из важнейших направлений деятельности. Именно с этим связано возникновение и развитие коммерческих информационных систем и телекоммуникаций. Такие системы предлагают, как правило, широкий набор информационных услуг и продуктов, базы данных по коммерческой и законодательной информации. На основе этой информации строятся различные прогнозы и модели, практические рекомендации по развитию бизнеса. Аналитические подразделения создаются на крупных биржах, в банках, инвестиционных и страховых компаниях, торгово-промышленных палатах, при ведущих газетах делового направления.
В последний год серьезное развитие получили информационно-аналитические услуги, предоставляемые в глобальной сети Интернет российскими фирмами. Доступ к большим объемам газетной информации, материалам информационных агентств и специализированных информационных служб сочетается с предоставлением консультационных услуг, возможностью подборок информации по заданным рубрикам. Эти услуги являются платными и весьма дорогостоящими, что сужает этот сегмент информационного рынка.
Постепенное организационное оформление информационно-аналитической деятельности требует постоянного совершенствования методологии и методик ее проведения. Следует отметить, что в этой области предстоит еще много сделать. Особенно большие проблемы возникают при попытках автоматизации аналитических исследований, использования информационных технологий для повышения эффективности интеллектуального труда.
Попытки автоматизировать интеллектуальный труд начались с момента создания норных компьютеров. Большие надежды возлагались на такое научное направление, как "искусственный интеллект". В первых работах на эту тему предполагалось вычислительная машина большой мощности может моделировать некоторые функции процесса познания. Оптимизм внушали успехи использования компьютеров для игры в шахматы. Впоследствии это направление привело к созданию экспертных систем. Однако довольно быстро выявились и ограничения использования систем искусственного интеллекта, деятельность которых могла происходить лишь в окружающей среде, параметры которой хорошо формализованы. Область применения экспертных систем - медицина, геологоразведка, финансовые операции и т.п. - требовала больших усилий по их составлению, но полностью заменить эксперта не получалось. В дальнейшем разработки систем искусственного интеллекта развивалась в направлении распознавания образов, речи, робототехники, компьютерного перевода с одного языка на другой. Не оправдавшиеся надежды дали, однако, импульс к созданию ряда новых научных дисциплин, например, когнитологии, что в сочетании с постоянным прогрессом в вычислительной технике позволяет прогнозировать, что к проблематике искусственного интеллекта ученые вскоре вернутся уже на новом уровне. Однако пока вклад систем искусственного интеллекта в аналитическую деятельность весьма скромный.
Информационные технологии неумолимо проникают в деятельность российских офисов, но в большинстве учреждений персональные компьютеры используются, главным образом, как усовершенствованные печатающие устройства. Информационные ресурсы в виде общеполитической, экономической, коммерческой, правовой информации в электронном виде и аналитических обзоров доступны достаточно ограниченному числу исследователей, поскольку не у всех имеются соответствующее оборудование и средства связи, многие организации еще не поняли преимуществ работы в глобальных сетях, а, кроме того, сами базы данных развиты недостаточно полно. В большинстве доступных по сетям базах данных преобладает коммерческая информация. Правовая информация стоит на втором месте по распространению к спросу, весьма популярны статистические сведения, но базы данных гуманитарного профиля еще редки, а к уже существующим доступ ограничен из-за их ведомственной принадлежности. Отчасти, это объясняется и такими известными факторами, как отсутствие широко разветвленных и относительно недорогих сетей, плохое качество каналов телекоммуникаций, недоступность в поисковом режиме баз данных с необходимой информацией. Ее по-прежнему приходится изыскивать в бумажных изданиях, создавать самостоятельно. У большинства аналитиков нет необходимых методов автоматизации интеллектуального труда, которые позволяли бы осуществлять поиск в полнотекстовых базах данных, моделировать, прогнозировать, выявлять тенденции, наглядно представлять информацию и т.п.
Вместе с тем практика показывает, что эффективность работы информационной службы, обслуживающей немногочисленных потребителей со специальным кругом задач, зависит не столько от технического обеспечения и масштаба обрабатываемых информационных потоков, сколько от четкой постановки задач, непосредственного взаимодействия с потребителями аналитических материалов. Априорно сформулировать требования к информации и аналитическим материалам довольно сложно. Их чаще всего не осознают и сами заказчики, поэтому определение с не пифических информационных интересов конкретною круга потребителей представляет собой одну из наиболее сложных задач всякой информационной службы. От ее решения во многом зависит степень эффективности аналитической деятельности. Уточнение информационных потребностей обычно происходит в ходе самой работы, но и в этом процессе оно затруднено сложившимися традициями. В наших органах управления пока еще не привилась традиция интенсивных неформальных коммуникации между сотрудниками разных иерархических уровней.
Как показывает мировой опыт, непременное условие высокой эффективности работы аналитических центров - непосредственное участие их работников в той деятельности, которую они обслуживают. В научных учреждениях - это исследования, в случае аналитической работы в органах управления - обсуждение решений, которые обеспечиваются информацией. Поэтому во главе направлений должны стоять специалисты, пользующиеся доверием руководителей и рассматриваемые ими как полноправные участники принятия решении. Только так можно достичь необходимой настройки аналитической работы на реальные процессы управления.
В практической работе важно, чтобы в аналитической службе был осуществлен замкнутый цикл подготовки материалов, начиная от процедуры определения показателей сбора информации, ее классификации, автоматизированной обработки и кончая ее анализом, разработкой прогнозов и практических рекомендаций. Можно выделить три уровня информационно-аналитической деятельности: информационно-технологический, информационный и аналитический. Только их сосуществование и реализация в рамках одной службы позволяет достичь эффективной работы.
Информационно-технологическое обеспечение подразумевает не столько наличие компьютеров, сетей и средств связи, хотя это и является необходимым условием, сколько продуманной программной среды, позволяющей накапливать, обрабатывать и искать необходимую информацию в автоматизированном режиме. Системная интеграция, встроенность в деловой процесс - необходимые условия успешного функционирования аналитической службы.
Аналитическая служба необходима там, где существуют значительные информационные потоки, требующие обработки. В этой связи важным является продуманное информационное обеспечение. Информация должна быть только та, которая в дальнейшем используется для анализа. Преимущество следует отдавать собственным базам данных, создаваемым под решение конкретных задач. Сбор всей доступной информации "про запас" очень скоро наталкивается на финансовые и технические ограничения. Чем больше посторонней информации, тем сложнее работать с информационными массивами. ПОЭТОМУ информация должна быть "отжата", хорошо структурирована для дальнейшей аналитической обработки.
Аналитическая работа наиболее сложная, поскольку она требует привлечения экспертов. Никакие известные сегодня методы анализа информации не могут заменить эксперта. В аналитической службе держать в штате много экспертов невозможно, поэтому необходимо иметь список привлекаемых экспертов, доверие к которым испытано временем.
При описании задач информационно-аналитической службы практически всегда используется термин мониторинг. Зачастую понимание того, что стоит за этим термином, сводится к постоянному наблюдению за рядом параметров, характеризующих некий процесс. Однако при более тщательном подходе оказывается, что нет ясности, ни что это за параметры, ни как часто их надо оценивать, ни какие их значения являются критическими или подающими сигнал, на который необходимо реагировать. Сама методология мониторинга может реализовываться в статистической деятельности. Принципы ее заложены в описании функционирования технических систем. в деятельности которых набор параметров обозрим, количественно определяем. причинно-следственные связи между ними ясны.
Мониторинг требует больших затрат как на систему сбора информации. так и на сотрудников, которые постоянно отслеживают ее изменение. Поэтому его использование целесообразно только в том случае, если четко ясно, какой параметр надо отслеживать.
В последние несколько лет получили распространение ситуационные центры при органах власти. Истоки этих центров лежат в военных играх, которые проводятся для отработки стратегии и тактики ведения боевых операций. Если мониторинг был перенесен в социальную "плоскость" скорее из техники, то ситуационные центры - из теории военного искусства. Не случайно наибольшее распространение ситуационные центры получили именно в министерствах, связанных с действием в условиях чрезвычайного положения, будь то военного или гражданского. Это объясняется тем, что такие ситуации требуют быстрого, оперативного реагирования, учета множества факторов, визуализации информации для обсуждения и принятия коллективных решений. При принятии политических или социальных решений такой подход наталкивается на два ограничения. Во-первых, разные культуры принятия решений в военном деле и политиками. Во вторых, социально-политическая ситуация в гораздо большей степени зависит от субъективных, личностных факторов, от сложных социальных взаимодействий, природа которых далеко не всегда понятна к прогнозируема.
Сильная сторона ситуационных центров - мониторинг критических ситуаций (забастовки, ход локального конфликта). Этому способствует круглосуточное дежурство, стягивание информации в одно место из разных министерств и ведомств. Слабая сторона - оторванность от реальных центров принятия решений, невстроенность в управленческую вертикаль, отсутствие культуры принятия коллективных решений или обсуждения проблем, вызванное стремлением не допустить утечек информации, не подключать дополнительных специалистов.
Без такой включенности в процесс принятия решений или управления деятельность ситуационных центров, как правило, неэффективна, замыкается на решении локальных проблем, отражающих уровень понимания ситуации сотрудниками центров. Естественно, они не имеют доступа к ключевой информации, поэтому их анализ и сонеты оказываются невостребованными.
В основе как мониторинга, так и ситуационных центров лежат методы моделирования. Современные методы математического моделирования позволяют моделировать ядерные взрывы. Однако перенос этой методологии в социальные науки требует понимания специфики их использования. В том, что это полезно и необходимо, нет сомнений. Есть лишь некоторые методологические требования, следование которым необходимо, чтобы модели социальных явлений не оказались либо тривиальными, либо уподобились "черному ящику".
Модели, которые имитируют поведение объекта, но не раскрывают причинно-следственных отношений, детерминирующих это поведение, для социальной сферы не подходят. Кроме того, воздействие одних социальных факторов на другие сегодня научно не осмыслено и не объяснено, хотя в этом направлении достигнут значительный прогресс такими дисциплинами, как эконометрическое моделирование, социология, демография. Там, где действуют законы больших чисел, выявляются статистические закономерности, там модель имеет объективные основания, а результаты моделирования близки к реальности. Там, где основные параметры плохо формализуются, велик субъективный фактор, модели также необходимо выстраивать, но не математические, а вербальные, концептуальные. Расширение числа анализируемых параметров зa некоторые рамки приводит к утрате моделью способности объяснять и прогнозировать процесс.
Самое сложное - описать процесс преобразования системы в новое качество. Никто из специалистов и ученых не смог предсказать события, произошедшие в период перестройки в Восточной Европе, результаты приватизации и смены модели развития в нашей стране. Были, конечно, идеологические опенки, но они исходили из заданности результата, а не его предсказания на основе научного объяснения.
Прогноз - необходимая и конечная стадия моделирования. Самое сложное в прогнозировании - объяснение природы качественных преобразований. Как правило, зa предсказания в "чистом виде", берутся лишь астрологи и профессиональные "предсказатели судеб". Однако управленческие решения на основе таких предсказаний строятся редко, хотя исторические прецеденты имеются. Предпочтение получил метод сценарного анализа, который предполагает веер альтернатив, вероятность наступления которых анализируется дополнительно, однако что именно будет, не указывается. Преимущества такого подхода в том, что он позволяет систематизировать процесс, учесть все возможные или известные факторы развития ситуации, использовать уже накопленные методики. Недостаток в том, что варианты, если их больше трех, начинают пересекаться, ситуация запутывается, становится непонятной лицам, принимающим решения, а следовательно, бесполезной.
Прогнозы долгосрочных явлений более точны и полезны. Например, долгосрочный демографический прогноз, основанный на оценке демографического поведения, накопленного за предшествующую историю человечества. Т.е. там, где накоплены статистические ряды и ситуация не меняется драматически, там методы моделирования и экстраполяционного прогнозирования весьма эффективны. Например, накопленная электоральная статистика в России позволяет достаточно точно прогнозировать предпочтения избирателей.
При организации информационно-аналитической службы в современных условиях одним из камней преткновения становится финансовое обеспечение. Информация при рыночных отношениях стоит денег, труд квалифицированных экспертов также, не говоря уже об информационной технике, средствах связи и т.п. Поэтому созданию службы должен предшествовать хотя бы приблизительный paсчет необходимых средств. Экономия в этой области может дать в результате поверхностные выводы и одностороннюю информацию. Если средств не хватает, необходима концентрация на узко и четко поставленных задачах. Стремление получить грамотную, эффективную аналитическую службу, отвечающую задачам стратегического развития, на основе скудного финансирования не реализуемо.
Опыт работы государственных аналитических подразделений высветил целый комплекс проблем, без общего решения которых дальнейшее развитие не будет столь эффективным, как хотелось бы. К числу первоочередных проблем можно отнести следующие: ответственность за тот или иной вид информационных ресурсов, режим обмена и предоставления информации внутри государственных органов, регламентация продажи государственной информации, разработка и реализация общих принципов создания и функционирования ведомственных информационных систем, определяющих механизм финансовой и технологической экспертизы.